大一统的郡县制国家是如何起源的？

关于中国国家制度的起源，容易产生一些模糊的认识：或者以为到秦始皇才建立了郡县制。但其实秦始皇只是彻底地废除了封建制，以越来越成熟的郡县制来替代，秦始皇并没有创造郡县制；或者以为是秦始皇为中国确立了大一统的制度框架。但也有观点认为，周代本身就是一个大一统的制度框架，只不过比较松散，采取了分封诸侯各守其土的封建制的形式。在吴国桢看来，甚至周文王就已经采取了某种中央集权的形式。

西周乃至尧舜时期的华夏政治体系到底是一个部落联盟还是一个国家？这是一个很有意义的问题，它与这样一个问题联系在一起：中国国家的仁政传统是怎么起源的？

1、仁义和战争

在学习春秋战国历史的时候，战争的残酷性和长期性令人震撼。同时，我们也会看到先秦的一些思想家——肯定是极有智慧的人——不停地向战争机器的领导人提出建议，希望他们能施行仁义。那么，这种仁义和战争之间一定有某种契合关系。这也很好理解：对外战争和对内保护是一体两面的。

如果说从尧舜开始的华夏政治体系本身就是一个一致对外的联合体，那么，外部压力越大，它就越可能是一个国家。具体来说，有两种机制使得战争不能排斥仁义：农耕和农战这一套关于中国国家起源的解释，包含了中国为什么会这么大，以及这种国家内在的文明性。

这一套解释和赵汀阳在《惠此中国：作为一个神性概念的中国》一书中的解释不同。赵汀阳的解释是由外而内的“漩涡”模型：中原是一块周边势力都想得到的宝地，其动机并不主要是因为物质方面或者区位因素，而是因为周边势力仰慕这里的文明。由于这个文明感化的范围越来越大，参与逐鹿中原的力量越来越多，中国也就越来越大。这里的解释注重从物质利益的角度出发，且是由内而外的。

2、农耕文明的时空脆弱性

程念祺在解释中国国家的起源时，给出了一个别具一格的说法——他强调农耕文明的脆弱性。农耕文明和欧洲注重畜牧业的文明相比而言，具有时间和空间上的脆弱性。耕作活动的地点固定性、空间开放性和时序稳定性使得耕作活动需要在一个十分安全的环境中才能持续。只有在和平的环境中，才能踩住每一个时间点完成耕作程序，最后获得收获。

可是，敌人总是存在，为此需要形成一个有效的防御共同体，让外部的“蛮夷”安稳。《尚书·尧典》写道：“食哉惟时，柔远能迩，惇德允元，而难任人，蛮夷率服。”“食哉惟时”，按时节生产才有食物。在尧舜禹、夏商时期曾经存在过大小万邦相安无事的状态，体现了这个防御共同体的有效性。这样的防御共同体及其周边关系，就是“天下”，所以，中国的政治史从一开始就有一个整体作为逻辑和历史的起点。

一旦默契和信任被破坏，就只能采取征服的手段建立秩序，用武力征服替代相互信任，一种王道的社会秩序也就无法复生。既要防御远方的敌人，也不再信任附近的邻居，必须征服他们，直到天涯海角，形成了一种基于霸道的秩序。侯外庐的看法是，西周的所谓分封本质上是一种分头建设所占领地区的举动，每到一地必定要修筑城池，依托城池统治周围的乡村土著。因此，西周是一个“城市国家”。

随着时间的迁移，人民逐渐顺从，这种所占领地区可以成为内省，城乡关系也可以改变。对于这一点，我们从汉代的封建制向单纯郡县制的演变可以看得很清楚。封国都位于外围，这里的人民汉化不足，统治困难，需要建立自治的地方政府，时间够长之后，就实行削藩，建成单纯郡县制的国家。但是，农耕文明的时空脆弱性始终存在，我们可以从汉族面对游牧民族的百般无奈中理解到这种脆弱性。所以，无论多么强大的国家都摆脱不了最初的防御共同体的本质，它依然要自觉地保护农民，以保证农民在秋天的时候完成收获。

3、郡县制初衷：“农战合一”的体制

农耕国家在征战中，逐渐发现了最有战斗力的社会组织形式，也就是“农战合一”的体制。所谓“农战合一”的体制，是当战争手段发展到以步兵为主的时候，人数是决定性的，就要发展出全民皆兵的体制。至少在春秋时期齐国管仲就已经提出了这个思想，商鞅通过变法将它落实下来，由此形成了后来的郡县制。这个很明显的思路为什么在别的国家就不能彻底地推行呢？因为还有和农战竞争的国家战略。

战国时的尉缭子曾经在秦国做过国尉，所著《尉缭子》浓缩了他们家族几代人深思熟虑的思想成果，其中《卷二·武议第八》这样说：“万乘农战，千乘救守，百乘事养。农战不外索权，救守不外索助，事养不外索资。夫出不足战，入不足守者，治之以市。市者所以给战守也。万乘无千乘之助，必有百乘之市。”

意思是说：最大的国家可以重视农业和对外征战，获得国际地位；小一点的国家可以取守势，实现自救自守；再小的国家只能指望养活自己。如果是那种出不足战、入不足守的小国家，就要注重发展商业，通过商业帮助自己维持生存。但是，即使是万乘之国，不必指望别人来救，也要注意发展类似小国的那种商业。尉缭子这段话讲清楚了在极端危险的环境中，国家的生存战略的选择原则。大国有条件采取农战结合的方针，同时适度地发展商业进行辅助。

这里的猜想是，尉缭子所谓的千乘国家和百乘国家的生存策略其实是更为传统的城邑国家模式，它延续了西周早期形成的城邑国家的生存模式：贵族依托城市统治周围乡村，不仅垄断暴力，还控制商业，阶级壁垒森严。城里的“国人”有受教育的权利，接受军事训练，并应召入伍；郊野的“野人”通过井田制为国家种地，提供的是劳役，没有受教育和从军的权利。所谓大国农战，也就是后来被称为郡县制的统治模式，依靠官吏深度介入乡村，实行全民动员，既要组织备战也要安排生产，百姓要服兵役。

全民动员如果意味着庞大的上层建筑，那么它是进行不下去的。寓兵于农，一定要伴随着寓吏于民，或者说，要寓上层建筑于基层社会中。我们可以从秦代流传下来的乡官体制和当代的人民公社体制中想见这种古老制度的大致形式。所以，郡县制的初衷就是一种严密地组织人民的体制，而不是一种“皇权不下县”的制度。这里显示出了两种统治模式或者说治理模式：一种是统治者与基层人民拉开距离的城邑国家模式；一种是上层和基层有更多融合的郡县国家模式。

4、诸侯国之争：制度之争和规模之争

在这个过程中，贵族的地位和角色逐渐发生了变化。在治理上，他们的权力被官吏替代；在战场上，步兵作战替代了贵族擅长的战车作战，作为兵源的农民就变得重要了。既然贵族在内政和战争中的地位都下降了，且他们所参与牟利的商业经营又是妨碍农战政策的，那就需要统治者进行改革，让习惯于高高在上的贵族改变自己的生活方式，学会组织人民。

在如何组织人民的方式上，就有一个“仁”的问题。很现实的是，冷兵器时代的步兵作战大量消耗兵员，战争和生产的可持续性存在严重的矛盾，如果能够实行仁政，就可以防止本国人民逃亡，且能吸引逃亡人口，所以，仁政在大国农战的时代是一个理想和现实融合在一起的政策思路。

许倬云统计过，春秋时期的294年间，中国的“国家”之间共打了1 211次战役，超过110个政治体被消灭；战国时期打了468次战役，实现了统一。这不仅仅是诸侯国之间的实力之争，也是制度之争和规模之争。制度之争指的是比较有封建制色彩的城邑国家和农战合一的郡县制国家之间的竞争，结果是郡县制国家胜出。

许倬云在《汉代农业：中国农业经济的起源及特性》一书中提出的问题是：这种小农经济的文明如何彻底地替代城邑国家的可能性？同时被决定的是，城市的性质从殖民地根据地变成了郡县制的首府所在地，既控制地方又服务地方，由此形成了中国特殊的城市传统。

由于城邑国家也是比较小的国家，而农战合一的郡县制国家规模比较大，所以，谁胜谁负也是战争时代的国家适度规模的选择问题，结果是大国战胜小国。可以说，战国时期及其结局决定了中国国家形态的走向，最终形成了重农抑商的大一统郡县制国家。这种国家形态的基本问题是，郡县制的运行成本远高于封建制的运行成本，规模越大，成本就越高。作为战争机器，通过掠夺别人可以养活自己；一旦占领全域，无可掠夺，问题就暴露出来。

5、秦代郡县制：军事性国家的一种极致状态

秦代大一统的郡县制和战国时期的各诸侯国的郡县制有所不同，它可以说是军事性国家的一种极致状态。其中的差别可以归纳为三点：

一是，全面设郡县，基本没有封国，虽有封侯，但列侯食邑不治民，仅从中收取租税，从而不仅在局部废除了封建制，也一度在整个华夏地区彻底取消了封建制。所以，吕思勉说：“世每称秦人废封建，行郡县，其说误也。废封建是一事，行郡县又是一事。郡县之制，战国以前，早已有之，已见前。惟尽废封建，确自秦始。故谓秦人行郡县，不如谓秦人废封建之为得当也。”

二是，郡县制度更加严密。秦代实行了最为严密的户籍控制和社会管理制度，国家对农户实行户籍按比制度，商鞅变法将所有居民都编入什伍组织中，实行什伍连坐。以至于商鞅自己逃亡时，都无人敢收留他。秦统一华夏之后，低估了统治边远地区的难度，将秦国的治理模式推行全国，结果引发了其他地区人民的不适应，相对散漫的楚地人民尤其不适应。秦国按照诸侯国的方式向全国征发劳役，不顾农时，不惜民力；楚地处于南方，楚人尤其不堪忍受。这是楚人陈胜、吴广揭竿而起的特殊原因。陈苏镇对秦代统一之后各地人民接受秦国体制的适应性做了细致和精彩的分析。

三是，战国时期，其他诸侯国的农战改革不如秦国彻底，多少保留了城邑国家模式，以城市为中心、搞城乡分割的成分多，以乡村为中心、客观上城乡一体的成分少。侯外庐注意到：“商鞅变法，废封建，置郡县，实际内容却是废除西周以来城市和农村的关系，开始建立以农村为出发点的封建制的萌芽。”这里说的封建制指的是秦代以后中国称为封建社会意义上的封建制，而不是商鞅所废的周代封建的制度。

坐观君注：上述内容 摘自《江山与人民：中国治理体系解析》，华东理工大学教授熊万胜著，中国人民大学出版社2022年10月出版。

本书扼要阐明了中国三千年以来的治理史，并延伸到当代，以历史与现实回应当代社会的重大现实问题，让人明白国家治理如何影响普通人的生活，并尝试用新的思路来说明什么是当代中国的“治理体系”。

想更多了解

中国历史

点击如下名片

关注“坐井观天”后回复“中国”

‍

‍