“修约废约运动”：北洋政府的“维权行动”（上）

好在新中国成立以后，中国政府就已经不再承认一切不平定条约了（除了港澳地区尚未收回，台湾是“内政”问题）。不过，大多数人所不曾了解的是，修约和废约运动，其实早在民国就已经开始了，北洋政府在废除不平等条约上也做了自己的努力，尽管存在着许多局限性和不足，但依然值得肯定。

本期就和大家聊一聊民国时期北洋政府的修约、废约运动（以下称“北京政府”）。喜欢的朋友记得点赞、评论、转发支持我们，谢谢大家~

北洋政府第一次抓住修改条约的契机，是在第一次世界大战结束后，中国作为一战的战胜国，政府和国民的自信心都得到了很大程度的提升。

威尔逊总统在国际舞台上的一番演讲也让“单纯”的中国青年认为：由这些西方国家主导建立起的“新秩序”必将是自由和平等的，中国的主权和领土完整也将会得到保障。因此，当时的国民普遍对“巴黎和会”抱有蜜汁信心，向往着中国也能从此位在世界舞台占有一席之地。

相对于民众的心理而言，政府的头脑还是要相对清醒一些。北京政府非常清楚自身实力不济，必须依靠强者的支持，才有可能实现修约乃至废约的目标。

北洋政府

北京政府首先将目光投向了美国。虽然美国此前并未曾作过在和会里保护中国利益的任何积极诺言，“但中国相信美国会保护她的利益”，把争取美国的支持作为关注的重点。早在酝酿参战时，外交官顾维钧就认为，“美国此次入战，于联盟国方面声势颇大，战后于国际上势力必更见扩充……我助彼作战，将来国交上获益实属不浅”。

他尤其认为，“中国政府不能对英、法抱太大希望，真正可以指望的只有美国”。为摸清美国的态度，外交部还让顾维钧试探了一番。在赴巴黎之前，顾维钧向威尔逊总统递交了一份备忘录，提出：中国和其它国家的关系应建立在平等原则基础上；中国的主权与独立应受到签约国之尊重；辛丑条约即使不完全废除，也应予以修正。

并强调“撤走北京外国使馆卫队和北京一山海关沿线外国驻军”，“进口税率应立即提高到12.5%”。威尔逊接见顾维钧时，也表示了“美国的同情态度”。这对中国无疑是一个鼓舞。

顾维钧到巴黎后，即“埋头于准备工作”，为中国代表团草拟了一项计划。后来中国代表团在巴黎和会上提出的要求，基本上就是这些内容。

顾维钧

1919年 1 月18 日，巴黎和会在凡尔赛宫正式开幕。会上，中国代表提出了全面修改不平等条约，以及山东和“二十一条”等问题，此外在会外还与各国政府接洽，“协商各国公共之件附列辛丑赔款”之事。

关于修约问题，中国代表提出了以下“希望条件”，内容主要包括：撤消外国军队、巡警；裁撤外国邮局及有线无线电报机关；撤消领事裁判权；归还租借地；归还租界；关税自由权等等。 这些要求完全是正当的，理由亦是充足的。遗憾的是，各国列强无意放弃不平等条约，巴黎和会的结局是注定的，中国代表提出的“希望条件”直接被拒绝讨论。

中国作为战胜国所享受的利益，仅仅是取消德、奥两国在华条约特权，而北京政府提出的其他修约要求均遭到列强拒绝。

巴黎和会

这是中国第一次在国际舞台上正式提出修改不平等条约的要求，其意义是重大的。这一举动开创了修约外交的新局面——“我国大规模之废约运动，始于巴黎和会。”而且在巴黎和会上，民众的意见也显示了它的力量和作用，使政府交涉与国民外交得到了初步的结合。

在是否签字的问题上，巴黎和会的中国代表在民众的激励下，表现出了前所未有的勇气，拒绝了签字。中国代表还由此反思了中国外交的弊病：“弱国交涉，始争终让，几成惯例。此次若再隐忍签字，我国前途将更无外交之可言。”

也是从这一时期开始，北京政府决定将解决不平等条约问题作为重要的外交方针，明令宣布此后不再订立不平等条约。

1919年4月27 日，北京政府颁布《大总统令》，宣布：“此后所有无约各国与中国彼此订约者，当然以平等为原则，其脱离祖国另建新邦者，亦当然不能继承其祖国昔时条约上各种权利。”

1919年夏，内阁决定，从今以后与无约国签订的任何条约，都必须建立在完全平等的基础上，也不会再批准旧税率和领事裁判权。1920年12 月16日美国同暹罗在华盛顿签订了一项废除领事裁判权的条约，北京政府因此受到了鼓舞。

1921年5 月，北京外交部训令驻美、英、法诸公使，同这几国政府接洽，正式商开逐渐废除领事裁判权的直接谈判。随后召开的华盛顿会议，则又为中国提供了一个机遇。

华盛顿会议

顾维钧认为：太平洋会议“与我国前途关系较之巴黎和会尤属重要。”修改不平等条约仍是北京政府的基本目标。

会议开幕前，顾维钧向英国外相表达了对会议的美好愿景，随后致电外交部，称：“今邀我加入，征我同意，探我愿望，将来会议结果或能商得范围较广之协议，而英日续盟问题随以打消。其它条约上之束缚亦稍可减除，予我图强之机会亦未可知。

与巴黎和会一样，北京政府在华盛顿会议上能依仗的只有美国，而且当时的国际环境看似确实是对中国有利：1920年的美国大选共和党胜出，候选人沃伦·哈定曾在自己的政治宣言中表达了会“公平公正”的处理中国问题；英国则在外交上希望紧跟美国的脚步；日本就更不用说了，华盛顿会议制裁的就是它，日本在“中国和太平洋”地区的势头必然要被受到限制。这样看来，中国代表对华盛顿会议抱有信心也是能够理解的。

1921年11月12日，华盛顿会议正式开幕。中国代表团首席代表施肇基于11月16日提出了“十条原则”：第一条要求“各国约定尊重并恪守中华民国领土完全及政治上、行政上独立之原则”，中国自愿声明，“不以本国领土或沿海地方之无论何处割让或租借与无论何国。” 第四、五、六、七条涉及中外现有不平等条约问题，提出“中国政治上、法权上、行政上之自由行动之各种限制，应严重取消，或按照情形从速废止之”等要求。

“十条原则”虽然表达了北京政府废除不平等条约的“美好愿望”，但是，为了取得美国的支持，十大原则中的第二条表示“自愿承认”开放门户主义，“并实行于中华民国各地方，无有例外。”这显然是有意通过迎合美国的对华政策，建立各国在华均势，来遏制日本的扩张，并换取列强放弃不平等条约，尤其是取消“势力范围”。

这就显得过于“低声下气”、有失国家尊严了。所谓门户开放，本就是列强对付中国的一种手段，现在我们自己却将它捡起来当做护身符，这就表明北京政府仍不能摆脱依附列强的旧路。近代著名教育家罗家伦更认为这一条“绝对是中国的耻辱，我们简直自己以古巴自居。”

从外交策略上讲，即使要作出这一让步，也不应该由己方先表达，而可以作为一个交换条件由对方提出。从内容上看，该原则对中国也有着种种不利的地方。因此当时中国代表团内部就有人提出异议，如国府委员黄膺白就认为“门户开放主义实行中华民国各地方，范围太广”，“割让亦国家之自由权也。宣言不割让，是自限制其自由权也”。

施肇基

华盛顿会议最终达成了由美国代表罗脱起草的《九国公约》。中国代表提出的“十条原则”被一删再删，一改再改，压缩成了四条，写进了《九国公约》中。尽管相比于巴黎和会，华盛顿会议显然更进了一步，至少列强确实坐下来讨论了“中国问题”。但两者的结局却是相同的。作为中国代表团努力的结果，华盛顿会议通过了一系列决议案，加上中日在会议外签订的《解决山东悬案条约》等等，共12项。

就实际而言，这些决议案并没有解决多少具体问题。中国在华盛顿会议所取得的成果，仅仅是通过与日本在会外谈判订立《解决山东悬案条约》，使山东问题得以根本解决。此外，在条约外特权方面，基本上解决了客邮问题（客邮，指列强在中国境内开办的邮政局，其经营和管理直接受命于母国邮政机构）。

中国提出的不平等条约问题，仅被同意召开关税会议讨论修正税率、裁厘加税和过渡办法等，并组织委员会进行司法调查，否定“势力范围”制度。

巴黎和会与华盛顿会议相似的结局，大大挫败了北京政府“修约”的热情与信心。但随着国内民族主义情绪的日益高涨和与列强之间的矛盾加剧，修约乃至废约势必是要进行到底的。而中国的“废约运动”也将在不久的未来，再次掀起高潮。

参考文献：

《我对于中国在华盛顿会议之观察》罗家伦

《中华民国外交史料汇编》卷三

《中国外交关系略史》怀德（英）

《北京政府的修约与废约》李育民

《废约运动与民国政治》李斌