1912年民国国会选举：混乱与缺席

　　民国初年议会政治的失败，是中国政治体制现代化进程中的一次重大挫折。它揭开了军阀混战的序幕，从此以后中国一切政治分歧都要以暴力解决，内战连绵不绝，经济、社会、文化的的现代化建设都无从谈起，它是整个中国近现代史的最大关节点之一。因此探讨民国初年议会政治失败的原因就成为中国近现代政治史研究中的重大课题，唐德刚先生在《胡适口述自传》注释中把它列为近代中国史最值得研究的两个大问题之一 。但是由于军阀混战之后，中国政局进入了国共两党武力争雄的时期，民初昙花一现的议会政治长期不受重视。

　　关于民初国会选举，有几篇论文应该提到。张朋园《从民初国会选举看政治参——兼论蜕变中的政治优异分子》(1979年)从政治参与的角度，探讨了议员定额、选民资格、选举方式、党派竞争等问题，其评论往往带有理想主义的特点，特别值得注意的是作者运用计量史学的方法对议员成分进行了分析，用大量统计表格表现了议员年龄、教育、职业、党派等，是一项重要的基础性工作。张亦工《第一届国会的建立及阶级结构》(1984年)是一篇分析精辟的出色论文，作者通过统计分析否定了资产阶级与国会有密切联系的传统说法，揭示了议员群体的真实组成，并且提出了民初议会制是各派暂时妥协方案等深刻观点。徐辉琪《论第一届国会选举》(1988年)是一篇综述性论文，对选举法的内容、选举的过程、选举的结果做出了比较全面概括的阐述。张永《民初第一次国会选举竞选活动研究》(2007年)是较新的研究，主要对竞选活动中不同的竞选方式进行了较深入的分析比较。

　　本文是一篇宏观分析论文，研究视野超出选举活动、竞选党派和国会议员本身，而从全国政局角度把没有积极参与竞选但政治上极为重要的北洋派和各省实力派也纳入分析之中，意在从选举规模、选民素质、各派势力参与情况等角度，揭示选举产生的国会其组成与实际政治格局的完全背离，因而必然走向失败。

　　一、选举规模急剧扩大对选举质量的影响

　　(一)选举规模的急剧扩大

　　所谓选举规模的急剧扩大，是指相对于1909年前清咨议局选举而言。全国规模的选举在二十世纪初的中国还是一个新鲜事物，政府对于如何组织大规模的选举，选举人对于如何理解和运用选举权，参选人对于如何竞选议席，都没有充分的准备，客观上需要有一个学习、摸索的过程。民初国会的选举规模比仅仅三年以前的咨议局选举急剧扩大了24倍之多，必然会引发一系列的问题，进而影响选举的质量。

　　清末立宪运动重要成就——1909年咨议局选举，相对于西方国家漫长的议会发展史来说，也算是一次激烈的政治变革，但与民初更为急剧的政治变动相比，却又显得相当谨慎和稳健了。《各省咨议局章程》中明确指出初行选举不能实行普选，因此在第三条对选举人资格做出了严格限制：“凡属本省籍贯之男子，年满二十五岁以上，具左列资格之一者，有选举咨议局议员之权：一，曾在本省地方办理学务及其他公益事务满三年以上著有成绩者；二，曾在本国或外国中学堂及与中学同等或中学以上之学堂毕业得有文凭者；三，有举贡生员以上之出身者；四，曾任实缺职官文七品武五品以上未被参革者；五，在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者。”

　　辛亥革命的成功标志着激进革命派在与稳健立宪派的竞争中获胜，一时间激进的思潮在青年士绅知识分子中大占优势，在最激进的广东临时省议会，96名议员中已经破天荒地出现了10名女议员 ， 当时这在世界上最先进的议会制国家英国、美国、法国等都没有实现。在激进思潮的影响下，扩大选举权成为舆论的主流，突出表现在前面提到的临时参议院在关于选举法的辩论中，多数议员都主张急剧扩大选举权的范围，甚至有些议员已经提出直接普选的主张，其结果是《众议院议员选举法》大大降低了选举权限制，第四条规定：“凡中华民国国籍之男子，年满二十一岁以上，于编制选举人名册以前在选举区内居住满二年以上具左列资格之一者，有选举众议院议员之权：一，年纳直接税二元以上者；二，有值五百元以上之不动产者，但于蒙藏青海得就动产计算之；三，在小学校以上毕业者；四，有与小学校毕业相当之资格者。”

　　对比民初国会和清末咨议局的选举权限制，可以发现民初国会主要在三个方面放宽了限制，这导致选举人的急剧增加和激进倾向的加强。

　　首先，是把年龄限制从25岁降低到21岁，由于议会政治是晚清新政不到十年间大举引入的新思想，衷心接受这种新思想的大多数是同期发展起来的新式学堂学生，这些议会政治的最热心的拥护者和最积极的参与者在民初大多还很年轻，议会政治的重要领袖宋教仁其时也不过刚刚三十岁。虽然议会政治的领袖中有年龄稍大的，但议会政治的基本群众年龄大致在20-30岁年龄十岁差距之间，而且由于新式教育是迅猛发展的，所以年龄越低的区间包含的人数越多，在这个区间里把年龄限制降低四岁，必然对选举群众的格局产生重大影响。由于通常越是年轻的人群激进的倾向越明显，所以年龄限制的降低不仅将会使选民人数大大增加，而且将会增加选举过程及选举产生的国会的激进倾向。

　　其次，是把教育程度限制从中学毕业降低到小学毕业。在清末民初的中国，中学毕业是很高的教育程度，通常一个省只有一所或几所中学，毕业学生数量有限、非常名贵，而小学则要普及得多，一般每个县都有几所小学，所以教育限制从中学降到小学，将会使因受教育而获得选举权的选民人数增加几十倍。

　　第三，是把财产限制从五千元降低到五百元，由于拥有一定财产的人数分布是一个金字塔的形状，财产限制每降低一个级别，因财产而获得选举权的人数都会有几何级数的增加，财产限制降低十倍，此类选民的人数恐怕也要增加几十倍，而且通常财产较少的人群激进的程度加强，所以此举也增加了选举的激进程度。

　　（表2-1 选举人及选举人比例表）

　　省份 众议院初选选举人总数(万人) 参议院初选选举人总数(万人) 前清咨议局选举人总数(万人) 参议院初选与咨议局选举人数比例

　　直隶   619.5757    619.5920    16.2585     38.1

　　奉天   89.6408     89.6486     5.2679      17.0

　　吉林   10.8835     10.8835     1.5362      7.1

　　黑龙江 28.8234     28.8191     0.4652      61.9

　　江苏   193.9368    193.9368    16.2472     11.9

　　安徽   145.0903    145.1063    7.7902      18.6

　　江西   498.0883    497.2692    6.2681      79.3

　　浙江   118.4629    118.5114    9.0275      13.1

　　福建   128.3348    128.3585    5.0034      25.7

　　湖北   567.0372    567.0817    11.3233     50.1

　　湖南   227.7414    227.7069    10.0487     22.7

　　山东   136.8184    136.9632    11.9549     11.5

　　河南   168.8632    168.9563    15.1385     11.2

　　山西   258.8068    258.8090    5.3669      48.2

　　陕西   139.5622    139.5162    2.9055      48.0

　　甘肃   14.8526     14.8588     0.9249      16.1

　　新疆   0.9506      1.6313         –         –

　　四川   172.9366    172.9647    19.1500     9.0

　　广东   190.6516    190.6534    14.1558     13.5

　　广西   273.1717    273.1717    4.0284      67.8

　　云南   23.3398     23.3398        –         –

　　贵州   79.2290     79.2290     4.2526      18.6

　　合计   4086.7976   4087.0074   167.1137    24.3*

　　（*此倍数是众议院初选选举人总数扣除新疆、云南后，再除以缺上述两省的咨议局选举人数得到的）

　　很明显，由于选举权从人群分层的金字塔尖端向基座扩展，选民的人数必然以几何级数爆炸性增长。1909年咨议局选举全国选举人总数不过170多万人，到仅仅三年之后的1912年，国会选举的选举人总数猛增到4000多万人，翻了24倍，按照全国人口大约4亿人计算，选举人比例从0.4%，猛增到10%。经过这样一次选举权急剧扩张的大跃进，民初第一次国会选举成为当时全世界规模最大的国会选举之一。

　　(二)忙乱的组织者和不知所措的选举人 

　　选举人数的急剧增加最直接的后果是带来许多技术性的组织问题。从上表可以看出，各省选举人增加的幅度有极大的差别，从最低的吉林(7.1倍)到最高的江西(79.3倍)相差十几倍之多，各省的人口分层的差别不会如此之大，显然是由于各地方政府对选举法执行情况不同造成的，这生动地反映出民初全国行政的分裂和混乱状态。

　　我们可以先假定前清咨议局选举各省选举人的统计数字相对准确一些，再据此分析民初国会选举选举人登记数字的荒谬性。这样的假定是有道理的，首先，清季全国行政大体还能保持统一，各省对于中央政令的执行还不敢过于敷衍，不像民初那样省自为政；其次，咨议局选举经过了较为周密的准备，实施过程比较从容、有序，1907年10月清廷谕令各省筹设咨议局，1908年7月公布了《各省咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》，限各省一年之内成立咨议局，各省士绅积极与官府合作，成立筹备处，组织培训班，训练办事人员，经过一年的时间，1909年夏天举行选举，1909年10月各省咨议局成立 。而民初国会选举要匆忙得多，经过大总统袁世凯的再三催促，临时参议院才慌慌忙忙地通过了《国会组织法》、《众议院议员选举法》和《参议院议员选举法》，于1912年8月10日公布，9月20日才公布《众议院议员选举法实施细则》，而12月初就要举行选举，时间如此紧张，组织自然忙乱；第三，咨议局选举的规模要小很多，涉及的人很少，只是社会分层金字塔的尖端，每个省需要登记的选举人不过几万人到十几万人，统计比较容易准确，民初选举各省选举人动辄上百万，要经过选举人调查、确认、编制名册、分发选举通知单等程序，时间又紧，办事人员的工作量几十倍的增加，只得粗率应付。

　　本来直隶和江苏是差不多大小的省份，咨议局选举选举人都是16万人，而民初国会选举江苏增加了12倍达到193万人，已经超过了当年全国咨议局选举人总数，而直隶竟增加了38倍达到620万人，显然直隶的选举人登记中含有大量水分，另外江西增加79倍达到497万人、湖北增加50倍达到567万人、山西增加48倍达到259万人、陕西增加48倍达到139万人、广西增加68倍达到273万人，都是明显畸形偏高的省份。选举人数的爆炸性增加给选举特别是初选的组织工作带来了巨大的困难，虽然实际参加投票的人数要小于登记选举人数，但不少初选投票站还是有上千甚至一、两万人同日投票，投票站分散在各乡，基层政权人力有限，人多拥挤，维持秩序非常困难，所以初选中发生了很多的暴力冲突和混乱现象，直接影响了选举的公正和顺利进行。

　　对于数以千万计的选举人来说，选举权像是天上掉下来的，毫无心理上和知识上的准备和训练，令人不知所措，好像选举权不是需要尽力争取的权利，而是官府派下来的一种差事。有记者在南通采访选举，听到一个选举人令人啼笑皆非的自述：“余(乡人自谓)父在日亦尝为农会会员也，每年春日即有持入场投票证至余家者，余父届日必赴会所，且携两元为投票费。日前有投票证至余父者，余父去世盖一年五阅月矣，余因余父已死不果来城，不意昨日又有以投票证见惠者，余恐不来城必有不测祸，不敢不来，且并前次投票费亦一并带来补缴，不识能不怪余之来迟否也。”

　　张奚若的回忆生动地反映了偏远的陕西朝邑县初选情形：“原来自从要‘办选举’，朝邑就设了一个选举事务所，事务所请了各乡绅士，商量选举的办法。本来法律规定按照人口比例朝邑应当有二十一个初选当选人，又规定大约有若干选民。选举事务所所请下的各位帮忙的绅士的实际任务有二：第一，他们要决定各乡应当当选的人名单；第二，他们要雇些书记为这些‘应当’当选的人按法定票数(拿二十一除全县选民的总数的得数)抄写若干票(譬如说每人二百张或三百张)。抄写好了，还要把这些票封在一个柜子里，又把柜子送到县里，定期开柜数票。数票后当然是人人当选，因为不能当选的人的票，书记根本一张也没有写，也可以说，因为要当选才写的，不当选何必写呢。当年‘办选举’等于‘办差’，别县的办法或技术如何，我不晓得，我们朝邑的确是这样‘办’的。”

　　江苏南通那样的糊涂选民和陕西朝邑那样根本没有参加选举的沉默选民，恐怕在四千万选举人中要占多数。还有很多选举人已经学会了用选票换两、三角钱或是几碗米粉，这总算是一种进步，毕竟他们意识到了选举权是一种有用的权利。此类难以记数的拖着辫子徘徊在投票站的选举人和他们最后选出的国会将是一种怎样的关系呢？几百名国会议员的个人力量恐怕还抵不过一个连的士兵，国会的权威来自于其背后的四千万选民，但这样的选举人能够给国会以有力的支持吗？历史清晰地回答了这个问题，1913年11月4日袁世凯以查禁国民党为由，非法取消了四百多名议员的资格，致使国会无法开会，参、众两院提出抗议，但无济于事，此时全国四千万所谓选举人默然无声，能够听得到的只有各省军人、官吏的叫好。

　　考察“议会之母”——英国议会选举权扩大的历史，可以看到选举权是通过积极的争取、通过力量的显示才能得到的，得到选举权是一个群体政治上成熟、有能力行使政治权利的标志。中世纪，在英国只有贵族有选举权，随着近代以来资本主义的发展，资产阶级的经济、政治力量日益强大，经过多年的斗争，在1832年的议会改革中获得了选举权。接下来，政治上逐渐觉醒的工人阶级发起了“宪章运动”，其核心目标就是选举权，经过长达几十年的努力，终于经过1868年和1885年两次议会改革基本实现了男性的普选。女性争取选举权的运动在十九世纪中叶就已经开始，但直到1918年妇女在一次大战中显示出巨大的力量以后女性选举权才得到实现。

　　一个群体，经过了政治上的觉醒、组织上成熟，再经过长期的政治斗争积蓄和锻炼力量，才能够真正具备行使政治权利的能力，一旦获得选举权，才能够真正有效地运用和捍卫这种权利。在民国初年，只有一小部分士绅知识分子在政治觉悟和政治组织上，具有一定的行使政治权利的准备，而通过急剧扩大选举权范围获得选举权的数以千万计的选民，面对这种从天而降的恩赐，不知道如何正确地行使，势必引起很大的混乱。在这种情况下选出的国会，不能准确地反映出国内政治力量的对比，其本身缺少来自基层的支撑力量，从而无法有效地运行下去。

　　二、各种政治势力对选举的参与程度不同及其后果

　　民初的政治势力纷繁复杂，大致可以分为四种，力量最为强大的是以大总统袁世凯为核心的北洋系，其次是以前革命派为主体的国民党，再其次是以前立宪派为主体的共和党、统一党、民主党(三党后来合组进步党)，这三种可以说是全国性的政治势力。第四种则是数量庞大、但极为分散的地方实力派，这种地方势力不是以省份来划分的，比如国民党控制省份中的大部分师、团长，其实并不真正忠实于国民党，金钱和胁迫很容易使他们转变立场，这在二次革命中看得最清楚，这种一盘散沙式的地方势力是民初政治格局不同于其他时代的基本特点，袁世凯驾御这种格局的高超手段正是他取胜的关键。不同政治势力对国会选举的态度和参与程度有很大不同，因而在国会中获得的席位也大不同，最终形成了国会构成与政治力量格局的背离，这直接决定了第一届国会、以至民初议会政党制度的命运。

　　(一)议会制度正常运作的前提——囊括所有势力的代表，议会席位分配准确反映各派的力量对比

　　议会制度要想做到调和国内各种势力的矛盾、维持基本秩序、并正常运行下去，就必须囊括国内所有强大的政治势力的代表。议会的所谓决议和法令不过是这些势力之间经过在议会中的讨价还价达成的协议。如果有一种或几种强大的势力被排斥在议会之外，则议会的法令对于这些没有参加协议的势力就没有约束力。由于这些势力的抵制，议会法令就会成为废纸，议会制度也就无法正常运行，政治矛盾的解决只好通过议会之外的手段——通常是暴力的手段来解决。

　　从议会制度在英国的起源来看，开始不过是几十个最强大贵族的会议，与张勋招集的几次徐州军阀会议类似，但是这几十个拥有独立武装力量的大贵族在会议上达成的协议，足以作为法令在全国推行，建立起有效的秩序，因为当时并没有足以向他们挑战的势力存在。资产阶级兴起以后，议会逐渐通过改革吸收了更多的资产阶级的代表；工人阶级日益觉醒和强大以后，议会又通过改革吸收了大量的工人阶级的代表，工党在议会中日益强大，与保守党轮流执政；而代表没落贵族势力的上议院，则权力日益削减，几乎成了一种摆设。

　　就这样，英国议会不断地通过改革，把新兴力量的代表吸收进议会的议事活动中，议会始终能够囊括所有强大的政治势力，作为它们捍卫自身利益的场所。由于议会的席位分配能够比较准确地反映各派势力的实际力量对比，所以它们在议会斗争中无法得到的东西，也不可能在议会以外通过其他手段得到，议会之外的暴力斗争就没有实际意义。因此，议会制度一直能够有效地运作，议会的巨大权威始终能够得到各方的尊重，议会的决议就成为所有人都必须服从的神圣法律，而民初的中国国会却因为并未真实反映当时的力量格局而最终崩溃。

　　国民党的积极进取和组织力量

　　对国会选举最为重视的是主要来源于革命派的国民党，这是由他的政策取向所决定的。国民党的根本政策是通过“政党内阁”掌握国家政权，根据议会制国家的惯例，若要组织政党内阁必须要在国会中取得多数席位。当初同盟会联合多党成立国民党的根本目的就是在于选举，因此虽然孙中山、黄兴表示退出政争，但以宋教仁为核心的国民党参政势力全力以赴投入竞选，甚至修改政策(比如删去妇女参政权)，极力洗去激进的色彩，树立扶持政府而不是反政府的温和形象，再加上孙、黄进京与袁世凯携手，国民党在转变形象上是很成功的，迎合了当时多数选民的趣味。

　　宋教仁对于选举最为看重，认为“欲政府完善，须有政党内阁。今国民党即处此地位，选举事若得势力，自然成一国民党政府。兄弟非小视他党，因恐他党不能胜任，故不得不责之国民党员……此次选举，须求胜利，然后一切大计画皆可施行。”国民党湖南重要领导人仇鳌回忆到：“宋教仁和其他党内同志都主张：将来的正式总统，虽可继续选举袁世凯，但是政治大权应归内阁，因而内阁必须由本党以国会多数派来组织，才能根据约法发挥政党的责任内阁制的作用，使国家走上民主政治的正轨。要实现这一目的，则必须在全国范围内办一次胜利的选举，为了要取得选举的胜利，又必须把全国各地的党好好地组织起来。 国民党北京总部成立以后，马上做出详细计划：第一，派人到各省组党，成立各省党支部；第二，掌握各省、县的选举，进行一次胜利的竞选；第三，取得国会及省、县议会中的压倒多数，坚持议会民主制；第四，及早组织强有力的、名副其实的政党责任内阁，并且预定以宋教仁担任内阁总理。”所以国民党从党务骨干到各省实权人物都全力支持竞选，人力、财力的投入很大。

　　民初国民党的组织力量，虽然在实际斗争中还不如北洋集团老式的家长制那样有效，但比其他的政党已经是有力得多了。国民党依靠本党掌握的一切资源筹措竞选经费，并且根据实际情况统筹分配，以资金充足地区补助资金不足地区。比如，河南是北洋派的地盘，很难就地筹措经费，所以河南国民党成立支部和竞选的费用，都是1912年9月从当时暂住北京铁狮子胡同的黄兴那里领来的，结果有大批国民党员在袁世凯的老巢河南当选国会议员，竞选成绩显著。

　　国民党还利用提名助选的方法，把有限的选票资源做合理的分配，尽量用最少的选票选出最多的议员。有的国民党员甚至本人完全不必出面竞选也可以当选，比如安徽党员汪建刚，经其宗兄时任都督府顾问的汪菊友推荐，由国民党安徽支部提名，再由汪菊友给徽州当局写了八封信，本人只印了十打照片和两百张名片，自己没有参加任何竞选活动，就顺利当选众议员。

　　国民党依靠自己掌握的行政势力，把国民党或亲国民党的人员尽量渗透到各级选举组织机关里去，虽然这是不正当的竞选，但确实为选举的获胜起到了一定作用。湖南国民党利用行政权力左右选举的问题最为突出，国民党在湖南的灵魂人物是副支部长仇鳌，仇鳌从北京回湖南建立支部的中心工作就是准备选举，原来在北京时误以为主管选举的是司法司，计划让他回来担任司法司司长，后来发现规定是由民政司办理选举，又特地动员德高望重的老前辈刘人熙让出民政司长。仇鳌出任民政司长后，“把各县县长作了一番调整。随后派出了五区的选举分监督：一区龙璋，二区苏鹏，三区唐璧，四区戴展诚，五区黄右昌，于是省、县、区的选举负责人联为一气了。”结果，国民党在湖南的选举中获得很大胜利，仇鳌得意洋洋地自称“可以说，这次的选举是完全抓在我手里的。”在国民党力量占优的广东、湖南等地区，行政力量对选举的影响是明显的，北洋派和地方军政势力对于选举不象国民党那样热衷，所以行政干涉相对要小一些，共和党在湖北、四川有所作用，但也不及国民党彻底。

　　上述种种努力的结果是国民党在第一届国会选举中获得大胜，在参议院取得了绝对优势，在众议院也取得微弱优势。

　　立宪派各党(进步党系)组织松散的竞选

　　主要来源于前清立宪派的共和党、统一党、民主党对国会选举也很重视，但是共和党、统一党都反对“政党内阁”的政策，民主党虽然主张“政党内阁”，但由于本党力量很弱，实际上只是对一种政治理论的认同。由于没有通过政党内阁掌握政权的雄心，立宪派各政党投入竞选取得国会多数席位的原动力与国民党相比自然大打折扣。当时立宪派最有力量的是共和党，其在地方上最大的支持是湖北都督黎元洪、四川都督胡景伊，两省的重要位置大都被共和党把持。但是，共和党湖北支部马宙伯、张汉等挪用湖北官钱局官票五十万串用于竞选，1914年段芝贵出任湖北都督时不准销帐，马等到北京向黎元洪求情，曾任共和党理事长的黎元洪愤愤然说：“谁叫你们为五个参议员花这多钱，比前清捐五个道台的钱还多呢。” 很多共和党员当时就很羡慕国民党。四川本来是共和党占很大优势的地区，但当时四川共和党重要人物石体元回忆到：“国民党的控制力较强，共和党人数虽多，而组织力很薄弱，因之不能使用提名指选的方法去支配党员，其他无党派者则专以贿选为竞争的手段。我因为不愿贿选，且无财力去贿选，共和党又没有支持我，两回投票都落选了，共和党在万县区也失败了。”

　　可见，虽然共和党得到了湖北、四川等省行政力量的支持，但支持的程度是不能和国民党相比的，统一党在河南等北方省份得到北洋系少许的支持，民主党得到的支持就更少了。立宪派各党相当多的党员是靠自己的力量各自为战参加竞选，甚至像汤化龙这样的领袖人物，主要也是依靠个人关系和声望当选，竞选活动组织水平比国民党差很多，结果共和党、统一党、民主党得到的国会议席远少于国民党，为了与国民党抗衡，不得不在1913年4月国会召开后合并组成进步党。在袁世凯大笔金钱的资助下，进步党才通过分化国民党议员在众议院扭转了劣势，而参议院仍被国民党控制。

　　地方实力派的冷眼旁观

　　宪政法制成熟的国家，是不允许军人干涉政治的，但是民初的中国还没有足以制约军队的宪政力量，因此军人干政是必须接受的现实。如果军人在议会政党政治的框架之内参与政治，则议会政党政治制度的萌芽还有生存甚至发展的可能；反之，如果军人在议会政党政治框架之外干涉政治，则整个议会政党政治制度必然被这种外部敌对势力彻底推翻和废弃。

　　实际发生的正是第二种情况。庞杂的地方势力，其性质与北洋系类似，或者可以说它们是许许多多小型、甚至微型北洋集团，分散在全国各地。比如，旧巡防营出身的张作霖，已经在东北经营后来被称为奉系的势力；同样出身于巡防营的陆荣廷，也在广西经营后来被称为旧桂系的势力。他们还没有问鼎中央的实力和雄心，也保留着旧军人在士绅面前的自卑，对选举并不关心，参与不多，任由少数政党人物相互竞争，所以在思想最保守的张作霖控制的东三省以及张镇芳控制的河南省才会选出相当多激进的国民党国会议员。

　　地方势力与省议会的关系更为直接，间接的与参议院也应该有一定的关系，因为参议院是由省议会选举产生的。实际上各省议会大多和都督发生冲突，地方势力也没有把本省参议员看成自己的代表，所以当袁世凯非法解散国会的时候，各省都督一致声援，因为他们本身与省议会的关系，和袁世凯与国会的关系是一样的，地方势力把省议会视作眼中钉，正如北洋系把国会看成肉中刺，不久以后各省省议会也被解散。

　　三、北洋派的缺席与民初议会政党政治的失败

　　北洋派参与第一届国会选举的态度比较消极，其原因是多方面的，其结果则决定了民初议会政党政治的命运。首先是北洋系领袖大总统袁世凯的态度，由于袁在当时得到各政党的一致支持，因此对于各政党采取超然的态度，既不加入任何政党，也不对任何政党公开大力支持，似乎更没有必要自己建立一个政党，与其他政党争胜于国会选举。

　　孙中山、黄兴1912年8、9月份态度鲜明地表示对袁世凯完全拥护以后，袁世凯与国民党的矛盾已经缓解，认为国民党对他已经没有太大威胁，没有向进步党系寻求支持的迫切要求。国民党议员韩玉辰回忆：“民元秋孙中山、黄克强先后北上与袁商讨国是，对袁俱有好评，并许其执政若干年可跻富强。袁以孙、黄易与，视同盟会若无物，对国会自然不十分措意。迨选举揭晓，国民党在两院俱占多数，其中心人物宋教仁力倡‘争内阁不争总统’之说，俨然以多数党候补内阁总理自任。这种紧迫形势，远出袁及袁党意料之外。下面且引1914年春吴景濂面告余一则故事。吴大意说：赵智庵(秉钧)一日来访，谈及宋遯初被害事。智庵说：‘宋遯初养病农事试验场(即今北京动物园)，我屡去慰问，并代项城致意。遯初表示国民党及个人愿以在野地位帮助项城把国家事办好。项城闻之很满意。遯初将南下，项城属我壮其行色，赠以交通银行可以随地支取的若干万元存摺一扣(详数余回忆不清)，遯初受了，珍重道别。讵到南方，处处演说，号召国民党必争政权，并对项城种种诋毁，其尾随谍者悉录以报项城。项城屡诘问：你说宋教仁拥护中央，何反复乃尔？’”

　　可见，由于对新型议会政治的隔膜，袁世凯以为用老手腕笼络个人，使孙、黄、宋等领袖放弃竞争，天下就可以无事。不料作为新型政党的国民党与袁世凯的家长制的北洋系相比，组织结构有很大不同，革命胜利后千千万万的新人物必然会趋向积极进取，领袖也只能顺应形势；另外袁一向重视实力，在当时经济相当窘迫的情况下，有限的金钱自然要优先用来拉拢控制军队的军官等实力人物，对无拳无勇的一般政客不太重视。袁世凯在国会选举结束后，突然发现国民党不仅要竞争政权，而且由于拥有国会多数席位有能力合法地竞争政权，不禁大吃一惊，痛悔失算，急忙通过支持进步党和收买国民党当选议员变节以图补救，虽有些收效，但终于不能改变第一届国会的激进性质，激进国会与袁世凯的矛盾成为民初政局不可调和的矛盾。

　　北洋系是一个旧式的家长制的军政集团，其性质与古代刘邦、朱元璋等的集团没有什么区别，因此北洋军人和旧官僚唯袁世凯的马首是瞻，袁的态度在很大程度上控制了这一集团的态度。另外，北洋军人在中国长期文治的传统中自然带有一种自卑的心理，军官们的上级各省督抚多是科举出身的文人，所以民初的军人还不像后来军阀混战时期那么骄横，对饱读诗书的士绅有一种敬畏，再加上袁世凯的权威压制，不敢轻率干涉政治；北洋旧官僚多是科举出身，满脑子旧观念，对议会政治本来就不甚了解和认同，和新派人物的联系较少，并且不少还有一种“忠臣不事二主”的遗老式的孤傲，因此对议会政治多抱冷眼旁观的敌视态度。当然，在各政党之中统一党与北洋系的关系更为密切一些，但除了河南都督张镇芳给与一些的支持外，其得到的支持也是相当有限的。

　　几年以后北洋政客李庆芳1917年8月致徐树铮函中，明确地提出了“北洋派建党”问题，这就是以后安福俱乐部和安福国会的由来，此信对北洋派与民初议会政党政治的关系作出了深刻的回顾，相当中肯，是不可多得的珍贵文献，其全文如下：

　　“窃观我国政党趋势，大别为北洋、国民、进步三派，北洋派常占行政优胜，国民派常占立法优胜，进步派则因缘离合于二者之间，惯为寄附之生活。北洋灵魂在北方军队，国民灵魂在旧国会与临时约法，进步灵魂在二、三清流与西南一、二省之武力。今清流入阁，是进步派全盛时期，约法尚未废止，是国民派半醒时期。北洋派此时建党，为两派仇视可以断言，然不于此时建党，匪特立法机关永无活动之一日，即政权、军权旁落而不可保。盖畴昔之进步派利在北洋派与国民派之水火，今后之进步派利在北洋派内部皖、直两系之分崩。假令进步派凭籍阁势得与参议院及新国会占议席多数，必将大肆其夤缘挑拨之谋，乘北洋派弱点迎合而操纵之，使陷于分崩自灭万劫不复之悲境，此必至之势也。故为北洋派计，新国会在所必争，为新国会选举计，临时参议院在所必争。质言之，北洋派在新国会占多数则元首由北洋派产出，反是则必由进步派产出。夫至于元首由进步派产出，则阁揆必为进步派所撄去，北洋派分崩之局乃实现于此时，分崩之势成，斯自灭之机近矣，项城被选元首，而揆席必与唐绍仪，可为前车之鉴。

　　“芳自辛亥以来，曾从项城与芝揆之后奔走党事，与梁燕荪、靳翼青诸君共事颇久，于王揖唐、汪伯唐、袁绍明、李斐君之办党方略复有所窥见。乃叹北洋派办事，平时对于选举不肯作蜂巢蚁垤之功夫，比国会既开乃思效螟蛉负子之故智，侥幸仓促焉能收效，且待遇议员不能以道义感情相结纳，用之则加诸膝，不用则墜诸渊。故北洋派以金钱势力收服之议员，多志气薄弱，缓急无可恃，利尽则交疏，而坚忍雄杰之士，爱惜羽毛，避之若浼。民二时项城办党，糜费以百万计，民五时芝揆接济各政团亦以十数计，然用心苦而事不举，用力多而效不著，其结果不能不出于公民胁迫、兵力解散之一途，主持党务者脑足俱瘁而为世诟病，窃恐方针不变，根本不植，因办党而获诟病者，此后当踵相接也。”

　　北洋派与第一届国会的关系，总和两幅经典性的画面联系在一起：第一幅是1913年10月6日国会选举大总统，上千名北洋军警换便衣化装成“公民团”，在国会之外呼号呐喊，要求当天选出他们心目中的大总统袁世凯，“公民团”在国会外的露天里一直辛苦到晚上九点，终于如愿以偿。但接下来大总统袁世凯由于不能得到自己想要的宪法，还是在各省都督的支持下非法解散了国会，开始了独裁统治。第二幅是1917年5月10日刚刚恢复不到一年的国会审议对德宣战案，又有上千人的“请愿团”在国会之外呼号呐喊，并且打伤议员，要求通过北洋派所主张的宣战案。这一次他们未偿所愿，北洋领袖段祺瑞被免职，结果引起督军团策动北方八省独立、张勋复辟、第一届国会第二次被北洋派非法解散，其后南北分裂、护法战争开始。虽然南北两个对立的国会还维持着议会政治的表面形式，但实际上议会政治已经退出政治斗争的核心，开始了军阀混战、武力决定一切的时代。

　　民初政局有四种主要的政治势力，即北洋派、国民党(革命派)、进步党(立宪派)和地方实力派，但是在1913年选出的国会里实际上只有国民党和进步党，北洋派和地方实力派由于没有积极参与选举，在国会中都没有相当比例的代表。北洋系是民初最为强大的军政集团，但是它的代表们却只能在国会会场外呼号呐喊，无法在国会里拥有足够的席位实现自己的主张，在这种情况下它必然会凭借其所拥有的强大力量利用国会以外的手段实现自己的目的，甚至根本上推翻议会制度，没有力量可以阻止它。第一届国会的组成与当时的政治力量格局相背离，国会的席位分配没有反映实际的政治力量对比，其最主要的表现是北洋派和地方实力派的缺席，这是第一届国会选举的致命缺陷，使得选举产生的国会很难拥有真正的权威和力量，无论做出多少决议都不过是一纸空文，最终还是逃不掉由于不能满足北洋派和地方实力派的要求而被推翻的命运。

　　在民国初年，中国的国内政治生活还没有进化到非武力的文明阶段，漫长历史时期的文治传统实际上也是一种假象，作为开国皇帝的大军阀武力统一全国后建立文官制度，其基础仍是军队。年轻士绅知识分子为基础的民初议会政党政治运动，既没有中央武力的支持，也没有地方武力的支持，其所以能够在一段时间里形成一定的声势，是中央武力与地方武力之间暂时形成的制衡关系创造了机会。北洋系的中央武力威慑着地方武力，使其不敢公然割据称王，在地方上实行专制统治；而众多的地方武力也制约着北洋系的中央武力，使其无法在全国实行统一的专制统治；这种相互制约威慑的关系，使得武力在短时间里暂时处于休克状态，士绅知识分子得到了活动的空间，可以聚合政党、驰骋议会，一时成为风云人物。但这种脆弱的平衡不容易维持长久，一旦中央武力压倒了地方武力，就要在全国实行专制，甚至要作皇帝，这正是袁世凯在镇压了二次革命以后所做的；反之，一旦地方武力重创中央武力的权威，就会出现军阀割据，地方武力在各自的地盘上作土皇帝，这正是护国战争以后各省军阀所做的；所以民初的议会政党政治难以逃脱昙花一现的命运。