公元4世纪初,当木骨闾从拓跋鲜卑的部落联盟中分离出来时,柔然前身仅是一个氏族部落。车鹿会自号柔然后,它成为拓跋鲜卑部落联盟的一个“部帅”。凭借强悍的骑兵,不断征服和兼并邻近氏族和部落,柔然部落联盟首领和首长积聚大量奴隶和财富,成为世袭贵族,王位的继承基本上是父子相袭。从车鹿会至社仑的约五代内,柔然的氏族、部落逐渐发生变化。在掠夺战争中,许多新的氏族、部落并入柔然部落联盟之中,而原有的氏族、部落在拓跋鲜卑的进攻下逐渐瓦解或重新组合,原有的血缘关系遭到一定破坏,氏族成为建立在地域和经济关系上的军事行政单位。
在柔然内部、阶级分化和贫富悬殊也越来越大,世袭的可汗、酋长、大人等及一部分平民通过掠夺战争获得大量财物和奴隶。而有的平民却日益贫困,被迫依附于贵族,甚至沦为奴隶。因而逐渐形成统治阶级和被统治阶级。5世纪初,社仑统一漠北后,立军法,建官制,初步具有早期奴隶制国家的特点。
柔然的最高统治者称为可汗,相当于匈奴的单于。其下设大臣,辅佐可汗管理内外事务。每一可汗按其行均有号,如社仑为柔然开国之主,故号“丘豆伐”,即“驾驭开张”之意。大臣亦有号,如莫弗(莫何,勇健者、酋长之意)、莫缘(圣人之意)等。大官的官职有国相、国师、俟力发、吐豆发、俟利、吐豆登、俟斤等。国相,如《南齐书·芮芮虏传》记有国相希利垔、邢基祗罗回。主要掌管行政、外交,为文官之首,相当于中原的丞相。
国师,由僧人担任,主要掌管宗教事务,如据《大藏经·高僧传》第八《释法瑗传》载,法瑗二兄法爱“亦为沙门,解经论兼教术,为芮芮国师,俸以三千户”。俟利发,也作俟匿伐,职位很高,为可汗族系担任,掌一方之军权。此官号后为突厥所继承。吐豆发,亦作吐头发、吐屯发,仅次于俟力发之官职,为柔然王族担任。如《北史·蠕蠕传》提及546年,“阿那瓌遣其吐豆发郁久闾汗拔、姻姬等送女于晋阳”,与高欢成婚。
《北齐书》和《魏书》还载有“吐头发郁久闾状延等”、“阿那瓌遣其从祖吐豆发率精骑一万南出”等。俟利,《古今姓氏书辩证》云:“其官者俟利,犹中国方伯也。”位于俟利发、吐豆发之下。如《北史·蠕蠕传》提及的俟利阿夷普掘等。吐豆登,一说为吐豆发之讹,或与吐屯同,其位在俟利发、吐豆发、俟利之下。俟斤即奇斤,先为官号,旋转为氏,位于吐屯之下。《资治通鉴》卷八四,梁武帝萧衍天监十六年十二月条曾记有遣俟斤尉比建朝贡之事,胡三省注云:“俟斤,柔然大臣之号。俟,渠希翻。”
综上所述,柔然大官号及等级比较简略,除了国相、国师主要是掌行政、宗教事务外,其余官职皆主管军事兼民政。而所有成年壮丁皆编为骑兵,平时放牧牲畜,战时拿起武器上马作战。行军时,骑马携带自己的牲畜、财物和妻孥,即所谓“战则与家产并至,奔则与畜牧俱逃”。从可汗、大臣至基层均是按军事编制,是一个军事与民事合一的游牧政权。在各部大人下,柔然又仿照北魏之制,设置统千人之军将和统百人之幢帅。
《魏书·蠕蠕传》称社呛“始立军法:千人为军,军置将一人,百人为幢,幢置帅一人;先登者赐以虏获,退懦者以石击首杀之,或临时捶挞。无文记,将帅以羊屎粗计兵数,后颇知刻木为记”。柔然各部首领经常于敦煌、张掖之北汗庭集会议事,如当可汗继承发生问题时,有权罢免或另立新汗。
柔然中后期也受中原文化的影响,尤其是北魏的典章制度对其影响颇深。从464年(北魏和平五年),予成即可汗位后,仿中原王朝之制建年号“永康”,后其它可汗分别用过“太平”、“太安”、“始平”、“建昌”等年号。官号除国相等外,阿那瓌时,还仿中原官制,设侍中、黄门等。
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