​解读户籍制度的历史：取消了会更好

居民户口簿

编者按：户籍制度在中国可以历史悠久，源远流长，在古代中国封建社会，农业社会，阶级社会中，这一制度对社会繁殖人口，发展农业生产等方便，起到过非常积极的作用，特别是关系到一个王朝的兴衰。虽然各朝代户籍的叫法不尽相同，但直到到今天这种制度还在发挥着作用，完全不同的社会，不同的政治经济模式，现在这一制度的的积弊深重，到了需要改变的时候，通过对中国户籍制度历史进行梳理，可以让我们更清晰看清这种制度的本质，也预见未来。

文化课的知识科普

据史载，我国夏禹时分天下为九州，有人口约1300多万。周代增加了二三百万。战国末期，共有人口2000多万。《汉书。地理》》记载，西汉末年共有居民1223.3万户，5559.4万人。这是一个比较详细也是比较信得过的数字，说明了当时我国调查户口、编定户籍的制度已相当完备。

那么我国是从何时开始制订调查户口、编写户籍制度的呢？一般认为，秦始皇统一六国后，废除分封制，建立郡县制和户口编制制度，“十户为一里，十里为一亭，十亭为一乡，若干乡为一县”。全国从基层到中央政权，都通过户口制度像编席织麻一样编织起来，整齐划一地进行登记。但是也有人认为，秦朝的户籍制度，实际上应从秦孝公就开始了，战国时期，秦孝公任用商鞅进行改革，其主要内容也是清查户口、按户分田地，每户一百亩。商鞅变法的户口编制是“五家为伍，十家为什”，生了小孩要登记，死亡人口要除名，官吏要经常检验户口，凡是在册人户，都得向国家缴纳赋税，充服兵役，维护地方治安，检举捉拿“奸人”。

谈到户口的整顿、编审，有人认为，春秋时齐桓公任用管仲对全国进行严格的行政区和户口登记，控制了人口，增强了国力，这就比商鞅变法还早了几十年。当时的齐国京城里分为21乡，工占6 乡，士占15乡；京师外，分为五属，属下设县，县下设乡，乡下设卒，卒下设邑，邑下是家。政府要求多家多户“行同和”，“死同哀”。

春秋以前有没有户口制度？唐太宗李世民曾向大臣卢承庆提出过这个问题，卢承庆回答说，夏商周就有了户口编审，并且还谈了从夏商周到隋朝户口变化的情况。

夏商有无户口编审，至今尚无史料可以佐证，但是周代是确实编审了户口的。《周礼》中有这样的记载“听闾里以版图”、“凡在版者”。闾里即乡里，版图即户口册，后来才用以代指一国的疆域。西周是奴隶社会晚期，有的奴隶可以结婚生子，成家的奴隶称“臣”，以“家”计算，史书有奴隶主买卖和赏人“臣五家”、“臣十家”乃至“臣一百家”、“臣二百家”。历代王朝对户口十分重视，中央政府设置了专门的机构对全国的户籍进行管理，周朝始置“司徒”官位，其职掌为治理民事，掌握户口，官司籍田、征发徒役和收敛财赋。春秋时沿置。秦代及汉初有“治粟内史”，其职掌与周朝时“司徒”类似。三国时专设户部，魏晋南北朝时为度支部，后周、隋朝称为民部，唐朝因为要避讳李世民的“民”字，将民部改为户部。户部是中央官僚机构六部之一，长官为“尚书”，其副手为“侍郎”。实权很大，掌土地、户口、农垦、钞币、租税、漕运、救荒、官俸、兵饷等。此后各代沿置，一直到清朝末年才又改为度支部。

户部向全国征粮、征兵的根据是户口簿，户口簿还是维持地方治安的图册。秦末刘邦起兵攻入秦都咸阳，萧何首先到秦朝中央保存档案图书的地方抓到了户口册和天下地理册，从而为刘邦掌握了粮源和兵源、以及天下各处关隘要塞的情况，为战胜项羽，统一天下提供了可靠的保障。

历史课的往事回顾

中国历史上最早对人口进行管理的记录应当从商代开始。甲骨文中，常常出现“登人”的字样，即登记人口的意思。但当时的“登人”，几乎都以人丁为计量单位，而且在甲骨文中经常出现“口”、“人”等字，但却很少出现“户”、“家”的说法，因此后人推测，商周时“登人”，主要目的是为了征集兵丁、组建军队以满足战争的需要，还不具备后代户籍制度所具有的多重功能。

据《周礼》记载，周王朝分别在国野设六乡、六遂对人口进行地域划分：

“令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相爱；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相賙；五州为乡，使之相宾”。“五家为邻，五邻为里，四里为酇，五酇为鄙，五鄙为县，五县为遂”。

又据《周礼·秋官·司民》：

“司民掌登万民之数，自生齿以上皆书于版，辨其国中与其都鄙及其郊野，异其男女，岁登下其生死。及三年大比，以万民之数诏司寇。司寇及孟冬祀民之日献其数于王，王受拜之，登于天府。内史、司会、冢宰贰之。以赞王治”。

由于目前对《周礼》一书的成书年代仍然聚讼纷纭，因此，西周时是否真有如《周礼》中所言的那种系统而完善的户籍管理制度，当然是值得怀疑的。不过，虽然《周礼》并不一定反映周代的真实情况，但它至少说明和反映了中国古代管理户籍的思想和实践，很早已经萌芽。

春秋战国时期，由于经济的发展和诸侯势力的壮大，诸侯国之间的兼并战争频繁四起。战争需要有兵源的保证，由于战争的需要，各诸侯国都意识到了人是宝贵的财富。为了增加人口，各国都采取了多种措施。首先是用减免赋役的办法来招徕别国人口，其次是限制本国人口逃亡，如秦律就规定严厉处罚拐带秦国人出境的行为：“游士在，亡符，居县貲一甲，卒岁，责之。有为故秦人出，削籍，上造以上为鬼薪，公士以下刑为城旦”。还有就是提倡早婚，鼓励生育。在这些措施实施的过程中，人口登记和户口管理方面的制度也就逐渐完善起来了。通过清查登记人口并实行管制，一方面可以了解国力，另一方面也可以限制人口流动，防止人口流失，保证兵役和赋税源源不断。

有关战国时期各国重视人口管理的情况，我们还可以从考核官僚的上计制度中找到证明。所谓上计，就是官吏将一年的预算收入，以及户口、垦田、库藏的增加等事项，事先写在木券上，然后剖而为二，国王执右券，臣下执左券，年终上计时，国王根据原券考核实征数目，决定官职的升迁。在上计制度中，对户口的考察一直是对官吏进行考核的一个重点。

战国时期，秦国的变法最为成功。秦的户籍制度的创立，大约始于秦献公时期。《史记·秦始皇本纪》云：“（献公）十年为户籍相伍”。所谓“相伍”，大约是按五家为“伍”的办法编制户口册，这表明“伍”是当时户口编制的最基层单位。秦国自商鞅变法之后，对人口的管理和控制进行了改革，不仅将其作为增加人口和社会控制的手段，而且极大地强化了通过户籍制度对民间社会进行社会控制的专制工具这样一种色彩。

语文课的故事讲述

新中国户籍制度是在计划经济条件下建立起来的，在历史上曾支持了中国工业化的最初起步，但也为此付出了高昂的社会成本。国家通过这一制度的实施，最大程度地掌握了社会资源，在“一穷二白”的小农经济基础上，迅速完成了工业化起步的特殊历史阶段；同时，这一制度也使人口流动长期处于凝固状态，抑制了社会有机的活力。这一制度实行城乡人口的二元管理，控制了城市人口的膨胀，具有保护城市的功能，但同时也造成了城市化进程的迟滞，并造成农业生产率低下，农村人口贫困化，城乡差距拉大，以及“户籍崇拜”等一系列问题。改革开放以来，随着社会主义市场经济的建立，现行户籍制度的弊端开始全面显现出来，有悖于现代化发展的一般规律和社会主义的平等原则，已成为严重影响中国现代化进程的一项制度性障碍。当前，国家正以前所未有的广度和深度，大力推动户籍制度的改革，拆除城乡户籍藩篱，这是促进中国社会全面发展的必然要求。

新中国成立后，即把户政建设工作作为建设新国家的一项基础性工作。新中国户籍制度的建立过程是按照先城市、后农村的顺序逐步建立起来的。新中国确立的户籍工作的基本原则是：“保证人民居住迁徙之自由”，“发现、控制反动分子”，以巩固革命秩序。建立户籍制度的工作是围绕巩固新政权进行的，主要任务是维护社会的治安管理，防范反革命分子和其他危害社会分子的破坏活动。1950年8月12日，公安系统在内部颁发了《特种人口管理暂行办法（草案）》，正式开始了对重点人口的管理工作，这是新中国户籍制度开始的起点。1951年7月16日，根据政务院总理周恩来“首先把眼睛向下，搞户口调查”的指示，公安部制定并颁布了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，基本统一了全国城市的户口登记制度。

改革开放以后，国家的发展战略发生了根本的改变。为了适应“全党工作重心转到经济建设上来”的需要，必须改变过去“画地为牢”的做法，使人才得到合理流动，解决职工切身利益最大的“两地分居”等问题。为此，国家出台了一些政策，对户籍制度进行了一些局部性的调整，人员调动和“农转非”的政策有所放宽。

进入80年代以后，随着以市场经济为取向的体制改革的逐步开展，中国的社会结构发生了重大变化。在农村，农村家庭联产承包经营制兴起，人民公社体制瓦解，统购统销制度废除，使农村生产力得到解放，打破了多年农业生产徘徊不前的局面。粮食生产的丰裕，使长期潜在的农村劳动力过剩的问题显露出来了。国家对农民进城务工、经商的政策放宽，乡镇企业异军突起，大量农民剩余劳动力进城谋生，推动了农村人口的非农化趋势和城镇化的发展。在城市，为解决城市严重的就业问题，政府开始放开了对城市的经营政策。在国家的政策鼓励下，个体、民营、集体企业迅速发展起来。特别是在城市改革之后，国有企事业单位普遍进行了打破“大锅饭”、“铁饭碗”的改制，动摇了把人们生老病死集于一身的单位体制。在城市中形成了国营、集体、民营、个体和外资等多种经济成分共同发展的格局。同时，对劳动就业、住房、医疗保险、退休养老制度的逐步改革，使城市背后的各种附加利益在不断弱化。这些因素松动了城乡二元对立的社会结构，城乡人口流动日益频繁。80年代后期，大量剩余劳动力从种植业中脱离出来，开始出现从农村到城市务工经商的“民工潮”。“民工潮”的规模一年比一年大，这是社会进步带来的新问题，说明现行户籍制度的存在根据已经发生了根本性的动摇。

进入90年代以后，特别是确立了市场经济体制的改革目标以来，中国出现了向工业社会快速转型的趋势，城市化步骤加快，人口流动的规模空前增大。附着在户籍制度上的其他各项制度已逐渐失去其原有功能，制度的负效应全面显现。

2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，明确规定：全国所有的镇和县级市市区，取消“农转非”指标，不再实行计划指标管理。凡在当地有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的外来人口，均可办理城镇常住户口。这标志着我国户籍管理制度改革迈出了实质性的一步。

当前，全国建立城乡统一的户口登记制度的工作正在积极稳步地进行，改革城乡分割体制方面已有重大进展。小城镇户籍制度改革已经全面推开，基本到位。大中城市的户籍制度改革也相继采取了大的动作，有了一些实质性的突破，并由此推动了城市就业、就学、劳动力与社会保障等诸多方面的改革。这对于解决“三农”问题，全面推进小康社会建设具有积极的制度创新的效益。

黑洞里的真相寻觅

户籍制度是构建和谐社会的第一大障碍。构建和谐社会，虽然是一个漫长的过程，但废除户籍制度、保障公民平等、实现迁徙自由却是在制度层面上消除隔离、走向统一、维护正义、实现和谐的开始。

一些人主张保留户籍制度，打出的旗号是“城市需要论”和“稳定压倒一切论”。孰不知城市的繁荣稳定需要的不是户籍、隔离和仇恨，而是劳动力流动、平等竞争、和谐共生；孰不知当社会稳定压倒社会正义时，社会道德沦丧，政府威信丧失，弱势群体遭殃，社会仇恨滋生，这样的社会与稳定的目标南辕北辙。只有让正义压倒一切，正义得到伸张，良知得到唤醒，平等得以实现，人民的权利得以保障，那么社会稳定就在其中了。

现实中国的不和谐特权、贫富差距、地区差距、城市差距、身份歧视、省籍歧视、就业歧视、边缘群体、弱势群体、血汗工厂、农村贫困、城市犯罪、同命不同价、打工子弟学校、高考分数线差异，大多都与户籍制度有关。户籍制度造成了人民事实上的严重不平等，如在求职方面，许多城市规定：某些行业和工种必须持有所在城市的户口才能被录用，报考公务员也只能是城市户口者；在求学方面，许多农业户口的子女在城市入学不得不交纳额外的费用，平等接受教育的权利由于“户籍制度”而丧失；现在农民子弟进入国家重点高校的机会仅为工人子弟的4分之一、党政干部子弟的31.7分之一；某校录取分数线，农民子弟平均高于干部子弟24分（电气工程）、29分（会计）、31分（计算机）、32分（电子）（见“我国教育公平的理论与现实”学术研讨会论文集）。

由于中国的医疗卫生经费过于向城市倾斜，农民“小病撑、大病抗、重病等着见阎王”，中国的卫生公平性在世界191个国家中排名倒数第4（世界卫生组织《2000年世界卫生报告》）。

据研究，建国50多年来，农民对城市的无偿贡献折算成现值在20万亿元以上。另据《农民日报》报道，目前全国政协委员中仅1人是真正的农民。各级人大代表中仅9%是农民。目前，农村人的选举权只有城市人的四分之一，而在种族隔离时期的南非，黑人的选举权也达白人的五分之三。

户籍制度与市场经济完全相悖离、相冲突。隔离型的户籍制度是秦汉专制时代的产物，那时“编户齐民”，目的是实行对臣民的严密控制；辛亥革命后，中国人民实现了迁徙自由，农家子弟毛泽东得以走南闯北，在北大作图书管理员，不需办暂住证，也不用担心被收容；到了计划经济时期，户籍制度重新被捡起，并且不断被强化，那时人民外出要凭介绍信，国家严格掌握户口迁移指标，夫妻即使长期分离，也难以“调动”到一起。

改革开放特别是实行市场经济以后，劳动力市场化、国民自由迁徙成为不可阻挡的历史潮流，但落后的户籍制度形成了对市场经济的极大阻力劳动力流动，被当作“盲流”；招聘人才，但不给落户口；在异地居住3天以上，要办暂住证。

2003年之前实行的收容遣送制度每年让数百万人失去了自由，它与南非种族隔离制度异曲同工仅1958年，南非就逮捕了60万没有携带“居住证”、“迁移证”、“寻职证”、“身份证”的黑人。

户籍制度及其衍生的暂住证制度本质上是封建“防民”思想在作祟，是把国民或者部分国民当作了“刁民”来对待。如果中国不能够从防范控制型管理转变为民本服务型管理，那么户籍制度、暂住证制度不可能废除。

户籍制度是“三农”问题的祸根，严重阻碍了中国城市化的发展。户籍的制度安排，使得城市可以无限度地榨取农村的财富、富裕地区可以无限度地掠夺贫困地区的人力资源，而无须负责外地人的社会负担，不用考虑外地人的医疗、工伤、养老、子女教育问题，地方政府的人均GDP、人均财政支出也不包括外地人在内。有专家统计，每个农民工每年创造的剩余价值是1.9万元，全国有1~2亿农民工，每年创造的财富至少为数万亿人民币。可以说，中国城市的发展，是以牺牲农民工的利益、放任农村越来越贫困为代价的。西方评论家认为，“中国的城市像西欧，中国的农村像非洲”，在很大程度上是事实。如果不废除户籍制度，中国的“三农”问题就永远不可能解决。

户籍制度制造了越来越大的城乡差距，十分有利于城市的发展，但严重妨碍了中国城市化的顺利进行，导致我国城市化速度的极其缓慢。国际上无论是发达国家还是发展中国家，城市化率均高于工业化率，但中国正好相反，1978年时，中国的工业化率为50%，城市化率只有19%；目前，中国的工业化率在80%左右，而城市化率只有40%。据新华社2006年2月18日电，南京有百万农民工，但五年只落户了4~5人，每年不到1人，获得南京市户口的农民工不到百万分之一。1994年美国有城市1050座，日本有城市667座，均比当时中国的建制市要多，但他们的人口只有中国的五分之一或十分之一。

户籍制度违背中华人民共和国宪法和国际公约，妨碍了公民权利的实现。国际人权公约《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的具有法律约束力的国际公约。该公约的第12条第1款规定：“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。显然，中国的户籍制度与国际公约相违背。

迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。在中国，很多人回避或者从来不敢正视公民的自由迁徙权以及对自由迁徙权的限制所带来的危害，好像在中国，人口多，人民的迁徙权利就要受到控制，存在即合理。当中国社会出现种种不公平的事件时，人们只是震惊、气愤于地方政府或者某个领导人在处理具体问题时没有人性。例如孙志刚事件，虽然导致了收容遣送制度的被废除，但其背后的根源户籍制度、暂住证制度、歧视制度却依然故我。

户籍制度、暂住证、歧视制度已经制造了无数的人间悲剧，对善良同胞的身心造成了重大的伤害。如今，中国建设法治政府、和谐社会，越来越重视保护人权，越来越具有民本理念，在这种情况下难道还要罔顾正义、保留非法的歧视性的户籍制度、暂住证制度，纵容地方部门的贪婪与暴力吗？

结语：

在一个现代文明的社会，经济的发展，社会的进步离不开人的自由流动，如果人不能自由流通，那么将极大损害经济社会的进步。户籍改革已经施行了多年，基本上都是换汤不换药，站在新的历史的拐点上，我们应该如何选择，是继续控制、限制人的流动自由，还是顺应时代的发展，像上一届三中全会果断取消农业税一样，我们期待着。