​略论汉武帝时期的盐铁专卖制度

　　专卖制度，即由国家对某项产品的生产、买卖进行垄断的制度，在中国古代，专卖往往被称为“禁榷”。禁榷制度是中国古代经济立法最重要的内容之一，是国家控制工商业的最主要的法律工具。利用这一法律制度，国家得以垄断一些日常工商用品的生产、销售，利用垄断价格获取高额利润。其中盐、铁是中国古代专卖立法的最主要对象。

　　一、盐铁专卖制度的源起

　　关于盐铁专卖制度最早起源于什么时候这个问题，学术界存在着以下几种不同的观点：一种观点认为盐铁专卖这种制度始于西周末年，周厉王是推行这一制度的鼻祖。当时为了抑制庶家经济的增长，从生产到流通领域全面垄断了盐、铁等山泽之利；另一种观点认为春秋时期齐国管仲推行的“官山海”，才是古代盐铁专卖制度的最初形式；也有学者认为中国古代真正意义上的盐铁专卖制度始于西汉汉武帝时期。①

　　对于第一种观点，笔者认为，根据史书上“青州厥贡盐”的记载，盐在当时应该还是作为地方的土特产品，以贡品的形式向统治者交纳的，那时国家还不曾垄断盐的生产，在这个时候谈论盐铁专卖制度还为时过早。而后两种观点的分歧在于：当时的官府是直接干预和控制盐铁的生产及销售过程还是仅仅只是对其实行必要的管理?官府是直接介入盐铁的生产和流通过程还是仅仅实行征税制?“官山海”是国家垄断经营盐铁产销还是仅仅只是对山林川泽产品予以管理?笔者比较赞同第二种观点，即中国古代的盐铁专卖制度始于管仲的“官山海”。

　　民国时期的盐务专家林振翰先生指出“中国之盐法滥觞于管子”。《管子·轻重甲》中记载：“管子曰：‘万乘之国必有万金之贾，千乘之国必有千金之贾，百乘之国必有百金之贾，非君所赖也，君之所与，故为人君而不审其号令，则中一国而二君二王也。……故为人君而不能谨守其山林、菹泽、草莱，不可以立为天地。’”这也为管子推行“官山海”埋下了伏笔。管子是主张重农抑商的，他认为“凡为国之急者，必先禁末作文巧，末作文巧禁则民无所游食，民无所游食则必农”，所以说“官山海”也是他推行的重农抑商政策中非常重要的组成部分。《管子·海王》中记载：“桓公曰：‘然则吾何以为国?’管子对曰：‘唯官山海可为耳。’桓公曰：‘何谓官山海?’管子对曰：‘海王之国，谨正盐策。’”“官山海”一词的“官”字，通“管”，不仅仅有“管理”的含义，也有“垄断”、“经营”的含义。桑弘羊曾在与贤良文学的辩论中说：“往者豪强大家得管山海之利，采铁石鼓铸，煮海为盐。一家聚众或至千余人，大抵尽收放流人民也。”[1](P74)在这里，当然不是说富商大贾对盐铁的生产进行管理，而是指他们垄断了盐铁经营，“癭川泽之利，管山林之饶”。所以，“官山海”除了包括国家对盐、铁生产进行必要的管理外，还可指国家垄断盐、铁产销。而根据史料记载，当时，官府除了加强对盐、铁生产的管理之外，已介入了盐、铁的产销，并在一定程度上实行了盐、铁专卖。而且，在西汉盐、铁会议上，桑弘羊的支持者在与贤良文学辩难的时候，也说到桑弘羊所推行的盐、铁专卖是“修太公、桓管之术”，而并非由其首创。再加上汉朝人距离春秋战国时期不远，他们应该是最知悉这项政策的来源的。综上所述，笔者认为，在讲到我国古代盐铁专卖制度的起源问题时，第二种观点还是可信的。

　　二、汉武帝时期的盐铁专卖制度

　　西汉初年，经济凋敝，百业待兴。汉初统治者吸取秦亡的教训，“扫除烦苛，与民休息”。[2](P153)《史记·货殖列传》中记载：“汉兴，海内为一，开关梁，驰山泽之禁”，对山林川泽实行开放式的管理，“不与民争利”。汉高祖刘邦之时，已将冶铁、采矿、煮盐等山泽之源下放给私人经营，听民自由开采。吕后在位期间，虽然一度对盐、铁私营有过“禁令”，但文帝即位后，实际上仍是“纵民铸钱、冶铁、煮盐”，继续放任私人对盐、铁的产销。由于汉初统治者实行的这些宽松的经济政策，“是以富商大贾周游天下，交易之物莫不通，得其所欲，而徙豪杰诸侯疆族于京”。[3]当时出现了大量的靠经营冶铁、煮盐发家致富的商人，如鲁人曹邴氏，“以铁冶起，富至巨万”；蜀的卓氏、程郑，南阳孔氏，也是由于“大鼓铸”，又“通商贾之利”，富至巨万，腰缠万贯。

　　商品经济的繁荣发展，盐、铁商的财力不断膨胀，他们不仅掌握了相当一部分的经济命脉，甚至俨然成了一股与中央政权相抗衡的社会势力，严重危及到封建国家的统治。汉武帝中期，由于多次大规模地征讨匈奴，军费开支浩繁，加上天灾接连不断，致使百姓四处流亡，国库空虚，财政入不敷出，朝廷不得已向豪富借贷。然而，“富商大贾，冶铸鬻盐，财或累万金，而不左公家之急，黎民重困”。[2](P1162)在这种情形下，元狩三年(公元前120年)，御史大夫张汤“承上旨”，请求“笼天下盐铁”。汉武帝于是起用盐铁大商出身孔仅、东郭咸阳和洛阳大商人之子桑弘羊等人，于元狩四年(公元前119年)，对盐、铁实行专卖。《史记·平准书》中记载：

　　于是以东郭咸阳、孔仅为大农丞，领盐铁事；桑弘羊以计算用事，待中。咸阳，齐之大煮盐；孔仅，南阳大冶，皆致生累千金，故郑当时进言之；弘羊，洛阳贾人子，以心计，年十三侍中。故二人言利事析秋毫矣。

　　汉武帝时期盐铁专卖的具体方法，《汉书·食货志》记载：

　　大农上盐铁臣孔仅、咸阳言：‘山海，天地之臧，宜属少府，陛下弗私，以属大农佐赋。愿募民自给费，因官器作鬻盐，官与牢盆。浮食奇民欲擅斡山海之货，以致富羡，役利细民。其沮事之议，不可胜听。敢私铸铁器鬻盐者，钛左趾，没入其器物。郡不出铁者，置小铁官，使属在所县。’使仅、咸阳乘传举行天下盐铁，作官府，故除盐铁家富者为吏。吏益多贾人矣。

　　对于盐，采用的是“民制、官收、官运、官销”的食盐专卖制度，即在产盐区设立盐官，由官府另募平民制盐，并提供制盐的锅(“牢盆”)，再由官府全部收购，并运往各地出售；对于铁的专卖与盐有所不同，它采用的是完全由国家垄断的形式，因为铁是铸造兵器的重要原料，“为天下之大用”，它一旦落入豪民手中，易成奸伪之业，对中央政权的统治极为不利，必须由国家严格控制和掌握，同时，大规模的生产比一家一户的小生产更经济，更有利于推广与普及新式的铁制生产工具。基于以上原因，铁的生产、销售大权就完全掌握在政府的手中，“非众庶所宜事”。

　　汉武帝派孔仅和东郭咸阳到全国各地盐、铁产区，选用有管理经验的盐、铁富商充任盐官或铁官，建立起全国统一的盐、铁专营机构。据《汉书·地理志》统计，西汉政权先后在27郡设有盐官35处，在38郡设有铁官46处。全国各地的盐铁官都统属于中央的大农令(后更名大司农)，这样，国家就垄断了盐、铁的生产和销售。

　　为了保证盐铁专卖制度的实施，西汉政权还在法律上规定了对于违反这一制度的行为的制裁方式。

　　私盐罪：元狩五年规定：“敢私铸铁器卖盐，钛左趾，没入其器物。”《史记·平准书》韦昭注：“钛，以铁为之，著左趾以代刖也。”这是对私盐处罚的最早规定。

　　矫制罪：《二年律令·贼律》：“矫制，害者，弃市；不害，罚金四两。”②在《汉律摭遗·贼律》中列有“矫制”一目，沈家本依据如淳注将“矫制”分成大害、害、不害三等。据《汉书·终军传》中记载：

　　元鼎中，博士徐偃使行风俗。偃矫制，使胶东、鲁国鼓铸盐铁，还，奏事，徙为太常丞。御史大夫张汤劾偃矫制大害，法至死。偃以为《春秋》之义，大夫出疆，有可以安社稷，存万民，颛之可也。汤以致其法，不能诎其义，有诏下军问状，军诘偃曰：“古者诸侯国异俗分，百里不通，时有聘会之事，安危之势，呼吸成变，故有不受辞造命颛己之宜；今天下为一，万里同风，故《春秋》‘王者无外’。偃巡封域之中，称以出疆何也?且盐铁，郡有余臧，正二国废，国家不足以为利害，而以安社稷存万民为辞，何也?”又诘偃：“胶东南近琅邪，北接北海，鲁国西枕泰山，东有东海，受其盐铁。偃度四郡口数、田地，率其用器食盐，不足以并给二郡邪?将势宜有余，而吏不能也?何以言之?偃矫制而鼓铸者，俗及春耕种赡民器也。今鲁国之鼓，当先具其备，至秋乃能举火。此言与实反者非?偃已前三奏，无诏，不惟所为不许，而直矫作威福，以从民望，干名采誉，此明圣所必加诛也。‘枉尺直寻’，孟子称其不可；今所犯罪重，所就者小，偃自予必死而为之邪?将幸诛不加，欲以采名也?”偃穷诎，服罪当死。军奏“偃矫制颛行，非奉使体，请下御史征偃即罪。”

　　三、盐铁专卖制度的影响

　　司马迁在《史记·货殖列传》中写到：“故善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。”他认为政府经济政策的最善者，是顺其自然，不干涉人民的经济生活；其次是因势利导；再次是用教育的方法说服人民；再次是用刑罚规范人民；最差的方法是与民争利。汉武帝推行的盐铁专卖制度，在司马迁看来，就是与民争利的下下策。实际上，如何评价汉武帝时的盐铁专卖制度，以及如何看待它对于西汉时期整个社会所造成的影响?对于这些问题，更多的学者是持否定态度的③。他们认为汉武帝推行盐铁专卖制度的利与它的弊相比较而言，利是可以忽略不计的，弊远远大于利。不可否认，盐铁专卖制度在一定程度上确实增加了国家的财政收入，但是，这些都是以牺牲社会商品经济的发展为代价的。
 
　　笔者认为，考察一项制度的好坏，应该放到具体的历史环境中去评判。任何制度的产生和发展都有其一定的合理性和必然性，盐铁专卖制度也不例外。汉武帝在当时内忧外患的情况下，推行盐、铁专卖制度有其合理性的一面。

　　第一，盐铁专卖制度增加了国家财政收入，这是它产生的最直接的影响。西汉政权面对匈奴的屡次进犯，国库空虚，于是“笼盐铁”，行专卖之法。其结果，“是以县官用饶足，民不困乏，本末并利，上下俱足”，“当此之时，四方征暴乱，车甲之费，克获之赏，以亿万计，皆赡大司农。”[1](P178-179)可以说，汉武帝时期的财政危机很大程度上是依靠推行盐铁专卖制度而度过的。

　　第二，国家财政收入增加了，这就为汉武帝抗击匈奴提供了充足的财力，有利于巩固国家的边防，推动国家统一。历史上汉朝与匈奴之间一直是纠纷不断的，从汉初的和亲政策到汉武帝时期的武力抗击匈奴，其间历经数代君王。汉武帝在位期间，抗击匈奴共计十五次之多，设想一下，如果没有雄厚的经济实力作为后盾的话，抗击匈奴从何谈起?

　　第三，汉武帝推行盐铁专卖制度，直接打击了地方豪强的势力，加强了中央集权，巩固了汉王朝的统治。汉初“驰山泽之禁”，吴王刘濞得以“专山泽之饶”，势力日增，最终导致了七国之乱，严重威胁了中央的统治。行盐、铁专卖，断绝了豪强大贾对盐、铁的专擅，大大地削弱了地方势力的经济实力，使得他们没有能力再与国家政权抗衡，从而巩固了汉王朝的统治。

　　当然，盐铁专卖制度也有其一定的弊端。正如在盐、铁会议上贤良文学提到的那样，“县官笼而一之，则铁器失其宜，而农民失其使。器用不便，则农夫罢于野而草菜不辟。草菜不辟，则民困乏”[1](P64)；盐、铁工人情绪涣散，“卒徒烦而力作不尽”，生产积极性不高；盐、铁产品质量低劣，“民用钝弊，割草不痛”，价格昂贵，又强制人民购买，“百姓苦之”等等。

　　另外，盐铁专卖制度也极易滋生官场腐败。有权力垄断，就容易导致腐败。盐铁专卖是由盐铁使、盐政之类官员控制的，这些官员的人性中可能有贪婪的一面。在当时缺乏监督、又没有权力制衡的情况下，贪婪的人性恶性膨胀，于是，在盐铁专卖体制下就出现了“野火烧不尽，春风吹又生”甚至愈演愈烈的贪污与腐败。

　　注释：

　　①学者邵鸿等赞同此观点。邵鸿认为在治理齐国时，管子确实加强了对山川河泽的控制，尤其是加强了盐铁生产的管理，这是毫无疑问的。但是，有关“官山海”的具体内容，史书记载不详，人们往往只能根据《管子·海王》和《管子·轻重》中的描述加以考察。然而在《管子·轻重》诸篇中，根本找不出任何资料证明“官山海”就是指由封建国家全部垄断盐、铁产销。而且，提出并详细阐释‘官山海’之义的《管子·海王》中明确说明“官山海”即是征收盐、铁之藉，即对盐铁产品征收的销售税；只是不产食盐的国家可以通过从事食盐买卖来获取厚利。再从《管子·地数》和《管子·轻重甲》的记载来看，确实发生了封建国家控制食盐生产和销售的情形，但国家只是向平民煮盐者征收一定数量的产品，在禁止产盐的季节里出售营利，这距离全面垄断盐的生产和销售还相差较远。何况在《管子·轻重乙》中，作者反对国家直接经营冶铁业，主张民营而与国家实行收益分成的办法。因此，他认为齐国不存在把“原来由私人经营的盐铁产品收归官营”之事。盐铁生产官营与私营皆有，但国家对私营者可能有季节限制，并且科以赋税。在销售方面，国家一方面积极自营，同时也对民间盐铁产品的销售开征专门税赋。因此，春秋乃至战国，尚无盐铁专卖之事，即使在这一时期确实存在过封建国家的盐铁业，出现了封建国家逐渐加强对盐铁业控制的趋势。真正的盐铁官营，应该是在西汉才出现的。

　　②《二年律令》是1983年在湖北荆州张家山247号汉墓出土的汉简文献，共有汉简526枚，简文含有27种律和1种令，它是吕后二年(公元前186年)之前实施的法律。其中“矫制”的“矫”，在《二年律令》的第11号简上原写作“挢”，也有写作“桥”的，见第66简。

　　③学者傅筑夫、李殿元、于传波、汪锡鹏等对盐铁专卖制度就持否定意见。如傅筑夫先生认为盐铁专卖是在抑制商业和手工业，阻碍了工商业的正常发展，它不仅中断了生产物的商品化过程，而且把已经商品化的生产也窒息了，这就注定了封建社会经济发展迟滞的命运；李殿元甚至指出我们不能够因为盐铁专卖对某个政权的某一特定时期表面上产生过一些“功劳”，就否定它对整个社会的反动性。持否定意见的学者都认为盐铁专卖对中国古代商品经济的发展是致命性的打击。

　　参考文献：

　　[1]王利器.盐铁论校注[M].天津：天津古籍出版社，1983.
　　[2]班固.汉书[M].北京：中华书局，2000.
　　[3] 司马迁·史记[M].北京：中华书局，1982.